近日，深圳發(fā)布《關(guān)于完善土地供應(yīng)管理的若干意見（征求意見稿）》，其中恢復(fù)1988年取消的“土地劃撥制度”備受關(guān)注。劃撥與出讓是我國現(xiàn)行的用地供應(yīng)“雙軌制”，前者是針對行政辦公、教育醫(yī)療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地?zé)o償劃給特定用地主體的供地模式；后者是針對非公益性、盈利性用地需求，以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。
1978年土地有償使用改革前的計劃時期，劃撥是唯一的供地模式。之后，從深圳、廈門開始，出讓代替劃撥，成為供地（特別是經(jīng)營性供地）的主要模式。
那么，繼續(xù)深化要素市場化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，緣何恢復(fù)劃撥這一計劃色彩濃重的供地模式，這要從深圳用地模式說起。
改革之初，國家賦予深圳特區(qū)立法權(quán)，探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協(xié)議出讓為主，2004年“8.31”大限后，國家規(guī)定所有經(jīng)營性用地一律“招拍掛”出讓，“一對一”的協(xié)議出讓開始退出，深圳經(jīng)營性用地也全部啟動“招拍掛”。
盡管國家明確，公益性或非盈利用地，可以在限定范圍內(nèi)繼續(xù)采取劃撥模式，但考慮到自身土地資源稀缺，為探索多元化土地供應(yīng)模式，特別是探索政府向市場“買服務(wù)”的公共財政模式，探索PPP、非盈利性項目自主融資，激發(fā)用地主體挖掘土地價值，對公益性或非盈利性用地，深圳采取“協(xié)議免地價”出讓的創(chuàng)新模式。這種模式下，不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足，而且土地的價值顯化，特別是土地融資功能得到體現(xiàn)，提高了公共服務(wù)供給效率。
特區(qū)成立近40年，深圳常住人口翻了20多倍，人均GDP翻了150倍，高效的供地迎合了人口暴增后帶來的公共服務(wù)“落地”和融資需求，也以完善的道路交通、市政管網(wǎng)、科教文衛(wèi)等支撐企業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)布局。迄今，無論是城市管理、城市規(guī)劃，或是生活服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，深圳都是全國最好的城市之一。但是，特區(qū)成立以來，年均約30平方公里的供地，讓深圳這個面積最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的開發(fā)強度警戒線，被迫開啟存量盤活。
近年來，深圳產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型，引以為豪的互聯(lián)網(wǎng)、智能科技、創(chuàng)意文化等，源源不斷地吸引人才、人口大規(guī)模流入，近幾年深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬-60萬。但是，高成本、高房價是創(chuàng)新大敵，深圳吸引人才、留住產(chǎn)業(yè)已面臨巨大挑戰(zhàn)。基于低成本、低房價優(yōu)勢，杭州、成都等“新一線”、二線城市正在大規(guī)模招攬人才和企業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)面臨的競爭是全球競爭，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、智能科技創(chuàng)新進入“瓶頸期”，成本是競爭的主導(dǎo)因素，深圳科技企業(yè)外遷是必然趨勢。
同時，新型城鎮(zhèn)化進入“下半年場”，即外來人口本地化和公共服務(wù)均等化。吸引人才和人口流入的殺手锏，也將從過去的“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)到“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。因此，對戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務(wù)，將是深圳能否繼續(xù)吸引人才，保持城市競爭力的關(guān)鍵。“協(xié)議免地價”的公共服務(wù)供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務(wù)供給靈活高效。但是，協(xié)議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。
同時，協(xié)議出讓下用地手續(xù)千差萬別，有的過了“批地會”或確定規(guī)劃圖便生效，但后續(xù)批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作它用、分割銷售等現(xiàn)象難以避免，有的還通過“補地價”變成了商品房。近年來，深圳房價暴漲，巨大的溢價紅利誘惑下，很多過去出讓的協(xié)議免地價用地，想通過“補地價”轉(zhuǎn)作商品房開發(fā)，這背離了協(xié)議出讓用地公益性、非盈利性的本源。由此，這類用地?zé)o法像劃撥一樣由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。
深圳引以為豪的新興產(chǎn)業(yè)，其吸引人才和人口的競爭力正在下降，未來必須要靠公共服務(wù)。顯然，主政者意識到了這一點，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實上就在于增加和完善公共服務(wù)。當(dāng)然，過去近40年來，深圳過分重視經(jīng)濟增長，現(xiàn)在要補公共服務(wù)的欠賬。但是，深圳沒有新增土地了，近幾年推高房價、拆除低成本租賃住房（城中村）的模式，以提供空間也維持不下去了。因此，強調(diào)政府所有權(quán)，確?？沙掷m(xù)供應(yīng)的行政劃撥供地恢復(fù)在情理之中。
此次深圳“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設(shè)人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務(wù)、新增供地向租賃傾斜），彰顯了我國未來土地制度變革的方向，即國有土地嚴格的“雙軌制”，即基于全民所有的屬性，首先通過行政劃撥供地，滿足公共服務(wù)需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務(wù)。過去大行其道，劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠，但用地過程不透明、土地變相“房地產(chǎn)化”的協(xié)議出讓將徹底退出。未來，國有用地經(jīng)濟功能、融資功能淡化，社會功能、服務(wù)功能顯化，城市物理形態(tài)的建設(shè)進程趨于結(jié)束，基于完善公共服務(wù)的城市運營開啟。只有這樣，才能將人口留在城市，樓市才不至于醞釀成泡沫。 |
